lunes, 3 de marzo de 2008

SEPARACIÓN DE FUNCIONES EN MATERIA ELECTORAL ENTRE LA NACIÓN Y LAS PROVINCIAS

por Camilo Vitón

Sabemos que nuestro país ha adoptado un régimen federal de gobierno, en donde las provincias son autónomas y detentan todo el poder no delegado expresamente al Gobierno Federal (arts. 1, 5, etc., Constitución Nacional). Esto quiere decir, entre otras cosas, que se dan sus propias instituciones, se rigen por ellas y eligen sus gobernadores y demás candidatos electivos sin injerencia alguna del poder central (art. 122 CN), detentando para ello la potestad para establecer un régimen electoral propio para la elección de dichas autoridades, sin otra limitación que respetar la forma representativa y republicana de gobierno como marca la Carta Magna Nacional.

Bajo este marco es que las provincias han sentado los lineamientos electorales en sus constituciones y regulado los mismos a través de leyes y códigos electorales, estableciendo, en casi todos los casos (y en contraste con lo que ocurrió en el ámbito nacional en donde existe un fuero específico dentro del Poder Judicial) un órgano de aplicación de instancia única –y en muy pocos casos de apelación- que si bien se encuentra integrado por altos magistrados locales no puede decirse que integre las estructuras de la administración de justicia (por lo menos como regla), sino más bien que se trata de órganos “extrapoder” con competencias específicas.

En la Provincia de Buenos Aires, el Constituyente ha establecido una Junta Electoral que se compone por el Presidente de la Suprema Corte, del Tribunal de Cuentas y de tres Cámaras de Apelación con asiento en la ciudad de La Plata, cuyas funciones se describen en la Carta Magna local (arts. 62 y 63) y se reglamentan en la Ley de Partidos Políticos y Código Provincial Electoral, siendo, entre otras, realizar el control de las listas de candidatos para la elecciones internas abiertas (art. 3 ley 12915, hoy derogada); resolver las impugnaciones a las candidaturas (art. 22, ley 5109), oficializar las listas (art. 32, ley 5109), labor que implica adentrarse en la observancia y cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales de los postulantes (aunque la ley no lo diga expresamente, es lógico que se trata de una competencia implícita entre las explícitamente establecidas y que hace al “principio de especialidad” del órgano) y, en suma, juzgar la validez de las elecciones, hasta con la potencialidad de decretar su nulidad y diplomar a los electos (art. 63, incisos 3,4 y 5 de la Const. Prov.).

Entonces sólo a ese Organismo, de manera exclusiva y excluyente le corresponde verificar los requisitos de los candidatos locales o provinciales (Gobernador, Vicegobernador, Legisladores Provinciales, Intendentes, Concejales y Consejeros Escolares) y habilitarlos como tales, lo que es consecuencia de nuestro régimen federal, como se describió más arriba.

A la Justicia Federal Electoral, representada por un Juez Federal en cada provincia (Juzgado Federal N° 1) que tiene asignada dicha competencia y por una Cámara Nacional Electoral con asiento en la Capital Federal, le corresponde intervenir en todo lo concerniente a la postulación de candidatos nacionales y nunca podría adentrarse a examinar los requisitos de un candidato provincial.

Hay algunos tópicos que conviene aclarar y que muchas veces han llevado a la confusión. En la mayoría de los casos las elecciones nacionales y las correspondientes para elegir candidatos locales en la provincia de Buenos Aires, se han realizado en forma simultánea según lo autoriza la Ley de Simultaneidad de Elecciones Nº 15.262; desde el advenimiento de la Democracia en 1983 fue una constante.

Esto quiere decir que coexisten dos órdenes jurisdiccionales llamados a intervenir en una elección (en rigor podría decirse que se trata de dos elecciones diferentes, pero que se realizan el mismo día), pero que corren por andariveles separados y en etapas temporales también diferentes (hablando siempre claro está, en el caso de elecciones “simultáneas”).

Así, las candidaturas se presentan separadamente en el Órgano Electoral Nacional y en el Provincial y son ellos quienes realizan el examen de los requisitos a la luz de la normativa aplicable (Constitución Nacional y Leyes Nacionales y Constitución Provincial y Leyes locales, respectivamente), habilitando, en su caso, las postulaciones.

Y es en este punto del cronograma electoral cuando las cosas se tornan un poco más difusas, en tanto desde ahí el órgano electoral nacional (a esa altura ya se encuentra constituida la Junta Nacional Electoral) absorbe o concentra por una cuestión operativa o de orden práctico todas las competencias relacionadas con el “Comando Electoral” o la realización del comicio (designación de lugares de votación, ubicación de mesas, aprobación de los modelos de boletas, realización del escrutinio definitivo, etc.). Para ello y en esa instancia la Junta Electoral Provincial ya ha examinado y aprobado las candidaturas locales y comunicado las listas correspondientes al Organismo Nacional, quien no detenta atribución alguna para analizar el cumplimiento de los requisitos legales de aquellos y que se limita a verificar –en estos candidatos provinciales- que el nombre de los postulantes que aparecen en las boletas acompañadas por los partidos sea coincidente con el de las listas aprobadas por la Junta Electoral Provincial.

Para concluir entonces digamos que corresponde a las autoridades electorales provinciales -Junta Electoral en la Provincia de Buenos Aires, órgano electoral con competencia específica e independencia funcional-, verificar si los candidatos a cargos públicos electivos provinciales cumplen con los requisitos constitucionales para postularse como tal. Ello, de manera excluyente y como lógica consecuencia de nuestro sistema federal de reparto de poderes. A su vez y de la misma manera, le corresponde a los Juzgados Federales con Competencia Electoral de cada provincia y de la Capital examinar los requisitos de los candidatos a cargos nacionales.

Las Areas Metropolitanas

por Camilo Vitón
I- Consideraciones generales.

En estas breves líneas realizaré algunos comentarios referentes a las áreas metropolitanas y la utilidad que las mismas podrían llegar a tener como una herramienta del planeamiento urbano para su aplicación en la Capital Federal y Gran Buenos Aires.

Como dice Marienhoff, los problemas que trata el urbanismo son complejos, constituyen una actividad interdisciplinaria de arte y de diversas ciencias. No se trata, precisamente, de problema jurídicos: estos recién aparecen como medios para resolver problemas urbanísticos. Estos medios serían, en este caso, las áreas metropolitanas[1].

De esta manera, el instrumento jurídico de las áreas metropolitanas serviría para dar respuesta a este problema sociológico que representan los núcleos poblacionales convirtiéndose así en una herramienta de la disciplina urbanística.

Existen numerosos trabajos que, desde diferentes ópticas, abordan el tema de las áreas metropolitanas. Estaremos ante la presencia de éstas cuando aparezcan un conjunto de ciudades o comunidades diferenciadas, que dispongan de un sistema de transporte, con diferenciación del uso del suelo, una cierta jerarquía interna de centros, y predominio de actividades secundarias y terciarias[2].

Por cierto, conviene dejar sentado que esta definición se asienta sobre un dato de contenido sociológico: las áreas metropolitanas se caracterizan, según se dijo, por ser una aglomeración de comunas, ciudades o comunidades con autonomía, o autarquía propia (éste es un dato esencialmente jurídico que nada agrega a la esencia). Pero si a estas características le agregamos el hecho de que en estas áreas se visualiza una gran movilidad social, diaria y constante, entre los diversos centros, el tema adquirirá otro relieve.

Para entender la verdadera dimensión de las áreas metropolitanas necesita el observador despojarse de ciertos contrastes jurídicos y analizar el panorama fáctico tal cual se presenta. Así, no se puede decir que una gran población –Buenos Aires por ejemplo- puede ser encuadrada solamente en su espacio territorial; en el ejemplo dado sería forzar la realidad decir que la ciudad se asienta solo en su territorio. Es por eso que se necesita tomar como referencia a todo el cordón que rodea a esa ciudad, en este caso será el conurbano bonaerense, llamado en otros lados aglomeración urbana o ejido urbano, pero siempre teniendo como común denominador la imposibilidad de señalar los límites concretos de la zona urbanizada. Importante es tener en cuenta este dato para diversos fines (censo poblacional por ej.), pues llegado el momento -como ocurre en numerosas aglomeraciones urbanas – la ciudad “central” se expande fuera de sí misma. Ocurre que el crecimiento y, en especial, el planeamiento urbano de una determinada comunidad no puede ser encasillado y tratado sobre límites territoriales impuestos, muchas veces, arbitrariamente, sin considerar a los otros centros urbanos que se nuclean alrededor de ella formando un todo.

En esta situación la idea de un Gobierno Metropolitano resulta decisiva y muy discutida por cierto, siendo un punto intermedio la implementación de un ente común no ya para la administración de todos los servicios de la comunidad, sino para gestionar ciertas cuestiones concretas de aquella. En nuestro caso se limitaría a la organización del planeamiento del área metropolitana coordinando los planes de ordenamiento territorial de las diferentes jurisdicciones o, yendo mas lejos, dictándolos y gestionándolos en forma directa.

Mientras existan diversos centros o núcleos de poblaciones próximos e intercomunicados que dispongan cada uno de ellos de sus respectivos ordenamientos legales y que además compartan sus espacios para diversos fines, más pronto o más tarde será necesario reconocer legalmente esa situación asimilando aspectos comunes de la organización de los núcleos (lo dicho mas arriba, con la posibilidad de añadir la planificación, gestión y ordenación de los servicios desde esa perspectiva supramunicipal)[3]. De esta forma, cualquier proyecto de ordenamiento urbano que apunte al desarrollo y crecimiento de la ciudad solamente será viable, y en la medida en que, traspase los límites territoriales o urbanos de la misma.

Conviene recordar tal como se dijo, que el área metropolitana, como herramienta para una administración más adecuada, puede ser utilizada con numerosas finalidades, es decir, concentrando un cúmulo de competencias más o menos diversas según cual fueren las necesidades de la región y, por supuesto, la predisposición de las autoridades de las distintas jurisdicciones en delegar tales facultades[4]. En este caso solamente nos estamos refiriendo a lo que concierne al planeamiento urbano, pero la gama de necesidades que permite atender este sistema interjurisdiccional es sumamente compleja.

Es obvio que la implementación de un régimen jurídico de esta naturaleza no resulta nada fácil, no existiendo un modelo único -ni siquiera podríamos hablar de un modelo- pues en estos casos, más que nunca, convendría adaptar las normas a las características y situación particular de cada lugar o centro sociológico. Algunas de las posibilidades podrían ser por ejemplo:

1 – La constitución de un organismo supramunicipal a través de procesos de anexión más o menos obligatorios.

2 – Su establecimiento en forma unilateral como institución del estado central (imposible en nuestro sistema).

3 – Formas asociativas voluntarias con delegación de determinadas materias a un ente común.

II- La experiencia española.

El modelo de organización territorial de la Unión Europea es la consecuencia de un largo desarrollo con múltiples etapas. Se ha llegado así a una situación en donde la concentración de la población y la actividad económica y política se centran en espacios muy reducidos, pero altamente urbanizados. Por eso actualmente se distinguen las Areas Metropolitanas de las Regiones Funcionales Urbanas. Ambas son el eje más importante sobre el que gira en la actualidad el estudio de este fenómeno en Europa.

La concentración de población en España puede ser dividida en tres niveles[5]:

1 – El primero de ellos estaría constituido por el conjunto de Redes Funcionales Urbanas y Areas Metropolitanas que articulan todo el territorio español en donde se van incorporando diversos municipios (Por ej. : Madrid - Guadalajara – Toledo y Barcelona - Gerona - Tarragona).

2 – En el segundo nivel estarían las ciudades intermedias localizadas en los principales ejes de transporte.

3 – En el tercer nivel ubicaríamos a las áreas rurales.

Es obvio que esta categorización no puede ser sostenida ni trasladada sin más a nuestro país; la situación territorial y organización jurídica de España son sumamente diferentes a la de nuestro Estado Federal. Pero podría servir para delimitar ciertas áreas o regiones en un determinado sector provincial (La Plata y Buenos Aires; en nuestro caso, Buenos Aires y los partidos del conurbano; en un futuro podríamos hablar del eje Neuquén - Cipolleti – Gral. Roca, etc.)

La Constitución española de 1978 brinda el marco necesario para la organización de las áreas Metropolitanas; su artículo 141.3 reconoce a las agrupaciones de municipios diferentes de la provincia. Por otro lado el artículo 152.3 dispone que mediante la agrupación de municipios limítrofes los estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias que gozarán de personalidad jurídica. Asimismo, la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de 1985 estableció una normativa aplicable a las áreas metropolitanas calificándolas como entidades locales y correspondiéndoles a las comunidades Autónomas su regulación.

En la particular situación de Madrid, no ha prosperado hasta el momento ningún propósito de institucionalizar el Area Metropolitana. García de Enterría afirma la existencia de una realidad compleja conformada por una triple coincidencia: Madrid capital del Estado, la Comunidad Autónoma y el Area Metropolitana[6].

Y es acá donde radica el problema central, pues la instauración de un Area Metropolitana supondría contemplar una serie de competencias compartidas entre esas entidades. Todo ello debería hacerse sobre la base de acuerdos parciales que irían delineando el espectro final de atribuciones que se deberían delegar, supongamos que a un centro único coordinador. Es esencialmente una labor de neto corte político, pues requiere ceder una cierta cuota de poder, o por lo menos, consensuar para lo futuro la coordinación de la labor de los entes sobre determinadas materias (transporte, seguridad y organización urbanística fundamentalmente).

III) Perspectivas en nuestro país.

La institución de la “Región” reconocida a partir de la reforma constitucional de 1994 podría llegar a brindar un sustento para el cumplimiento de esos fines, puede ser ella el fundamento básico para institucionalizar un Gobierno para el Area Metropolitana con objetivos, en general, de desarrollo económico y social a través de Leyes comunes entre la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia.

La autonomía reconocida por el artículo 126 de la Constitución a la Ciudad de Buenos Aires brinda fundamento suficiente para que dicha entidad acceda a la institucionalización de la región metropolitana (art. 124 CN) con los municipios del Gran Bs.As., a través del Gobierno de la provincia. Y esto es necesario, porque vale preguntarse, como lo hace Creo Bay, si Buenos Aires es verdaderamente autónoma o interdependiente; pues el hecho urbanístico viola las fronteras y se extiende mucho más allá de sus límites. En este orden es necesario reconocer que la Ciudad funciona, en algunos aspectos esenciales[7] en bloque con los partidos del Gran Buenos Aires[8]. Todo intento de encasillar la gestión de esos aspectos dentro de una delimitación territorial deviene en inútil por apartarse de la realidad.

No se puede seguir sosteniendo hoy en día que la ciudad capital es viable por sí sola, sino que debe adecuarse a una moderna organización territorial para un crecimiento urbano sostenido que contemple todas las facetas antedichas.

Es por ello que la propuesta concreta debe basarse en la formulación de políticas conjuntas, por lo menos en las siguientes materias: seguridad, transporte y urbanismo. En las dos primeras ya existen organismos con competencias específicas, no se observa aún una voluntad política encaminada a la concreción de la tercera.

La organización de las formas de planeamiento aplicables al área metropolitana requiere de una legislación específica para instituir un sistema interjurisdiccional integrado por la Nación, la Provincia y el Gobierno de la Ciudad, con la creación de un ente común.

Por otra parte, cono el planeamiento que surja de la actividad de este ente puede colisionar con los planes de ordenamiento territorial de las distintas esferas de poder, será necesario instrumentar la conexión y coordinación –y/o eventual asunción por dicho organismo- entre ambas actividades. Sobre el punto, es interesante la propuesta de Cassagne en el sentido de transformar la actual estructura del CEAMSE y hacer que ella sirva de base para el nuevo ente, evitando de esta manera la duplicación de competencias y el desaprovechamiento de estructuras administrativas que podrían servir para cumplir con una finalidad urbanística[9].

Para terminar vale decir que tenemos todo lo necesario para proceder de esta manera: la situación poblacional y territorial, los instrumentos jurídicos necesarios, las exigencias del ciudadano sobre una mejor calidad de vida. Resta solamente el impulso de las autoridades.


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[1] MARIENHOFF, Miguel, S.; “Expropiación y Urbanismo”; L.L. 1981-C-910.
[2] ORDUÑA REBOLLO, Enrique, “Las Areas Metropolitanas. Una Especial Referencia a España”; Administración Local y Derecho; R.A.P, Agosto de 1997.
[3] ORDUÑA REBOLLO, E.; cit.
[4] No hay que olvidar que debido a la resignación de competencias que debe hacerse a favor de un organismo común, la implementación jurídica del área metropolitana depende, en gran parte de una firme decisión política.
[5] ORDUÑA REBOLLO; E.; cit.
[6] Ver el trabajo de ORDUÑA REBOLLO, citado.
[7] En especial, servicios de transportes, en donde ya existe un organismo regulador. El ordenamiento territorial y la planificación urbanística también interesan sobremanera, siendo actualmente un tema olvidado.
[8] CREO BAY, Horacio “Nuevo Régimen Jurídico Institucional de la Ciudad de Buenos Aires”; L.L. 1994-E-1027.
[9] CASSAGNE. Juan C.; “Principios de la Legislación Urbanística”; L.L. 1986-B-1041.